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立“良法”助推测绘地理信息事业改革发展

来源: 国家测绘地理信息局办公室      时间: 2017-08-07 09:16

国家测绘地理信息局法规与行业管理司

  为推动《测绘法》修订立法进程,做好《测绘法(修订草案)》审议工作,按照全国人大工作安排和局机关2016年调研计划,宋超智副局长于20163月和12月,分别陪同全国人大环资委调研组、全国人大法工委调研组赴浙江、河北两省进行了《测绘法》修订立法调研和座谈。根据《局机关调查研究工作管理规定》,现将有关调研情况报告如下。

  一、调研的基本情况

  (一)调研背景

  20163月,《测绘法(修订草案)》经过国务院法制办审查,由国务院法制办、国土资源部、国家测绘地理信息局三家联合报送国务院。全国人大环资委提前介入,3月赴浙江开展了立法调研。727日,国务院常务会议通过《测绘法(修订草案)》。813日,经李克强总理签署,国务院正式向全国人大常委会提出提请审议《测绘法(修订草案)》的议案。114日,十二届全国人大常委会第二十四次会议第一次审议了《测绘法(修订草案)》。12月全国人大法工委围绕修改重点赴河北进行了实地调研。

  (二)调研活动开展情况

  1.  321日至25日,全国人大环资委组成调研组赴浙江开展了《测绘法》修订调研。调研组考察了浙江省测绘地理信息产业园,召开《测绘法》实施情况座谈会,听取了测绘地理信息工作情况及《测绘法》贯彻执行情况汇报,和对《测绘法》修订的意见建议。调研组赴台州市和温州市考察了测绘地理信息工作,专题听取了浙江省海洋测绘工作报告。调研组由全国人大常委会委员、环资委主任委员陆浩带队,成员包括:环资委副主任委员卫留成、王庆喜,全国人大常委会委员李清印,全国人大民委委员金华,国家测绘地理信息局副局长宋超智。全国人大环资委、国家测绘地理信息局有关人员参加调研。

  2.  1214日至16日,全国人大常委会法制工作委员会围绕《测绘法》修改重点赴河北进行调研。调研组视察了河北省地理信息局,参观了河北测绘博物馆和科技馆,听取了测绘地理信息工作汇报,观看了应急测绘装备及应急测绘演练,考察了国家卫星导航定位综合服务系统情况。召开《测绘法》修订立法调研座谈会,听取了关于《测绘法》修订立法的意见建议。调研组听取了石家庄市测绘地理信息工作汇报,赴石家庄市正定县和保定市金迪地下管线探测工程有限公司实地考察,了解测绘地理信息工作的实际情况。调研组由全国人大常委会法制工作委员会副主任王超英带队,国家测绘地理信息局副局长宋超智参加调研座谈。全国人大常委会法工委、国家测绘地理信息局有关人员参加调研。

  二、两地关于《测绘法》修订的意见建议

  在两地的调研及座谈中,浙江、河北有关部门、专家围绕《测绘法》修订,提出了很多很好的意见和建议,经梳理主要有以下几个方面:

  (一)加强卫星导航定位基准站监管,保护国家秘密安全

  浙江已建成86座卫星导航定位基准站,形成覆盖全省陆域、海域的高精度实时空间定位基准体系。浙江省政府办公厅发文,就加强浙江省基准站建设、应用和管理等提出要求,并赋予浙江省测绘与地理信息局管理职能,规定了对有特殊需求确需建设基准站的要在建设前征求测绘部门意见。千寻位置网络有限公司在浙江省所建59个基准站已在浙江省测绘与地理信息局备案,并纳入统一管理。有2家准备建设基准站的单位在建设前征求意见后,共享了浙江省ZJCORS,避免了重复建设。河北共建成覆盖全省多系统兼容的72个全球卫星定位连续运行基准站,并建设了完善的数据通信、数据处理中心及用户应用子系统,利用卫星定位技术、计算机网络技术、通信技术,向社会提供精确定位、实时定位等空间位置信息服务。

  存在的主要问题:一是目前基准站的建设均不同程度的存在安全隐患,尤其是未纳入统一建设管理的基准站,在数据安全方面无任何安全保护措施,很容易造成数据泄密,甚至危害国家安全。二是现行法律法规对基准站建设管理方面规定不够明确,依法监管法律依据不足。建议:一是在测绘法修订时,强化卫星导航定位基准站建设和服务监管,切实维护国家信息安全,并赋予测绘地理信息主管部门行政管理权,确保监管于法有据,有法可依。二是加强对卫星导航定位基准站的统一规划、建设管理和运行维护,促进充分利用,避免重复投资,确保国家地理信息安全。

  (二)加强地理国情普查和监测,摸清地理国情家底

  地理国情普查和监测成果,可以广泛应用于多规合一、资源环境承载能力监测预警评价、领导干部自然资源离任审计、大气污染源排放、气象灾害风险区域研究等领域,为领导科学决策、重大战略实施、生态文明、精准扶贫脱贫、各行业开展调查统计等提供科学的依据。浙江省测绘与地理信息局和河北省地理信息局在全力抓好第一次全国地理国情普查工作的同时,积极推进常态化地理国情监测,为生态文明建设提供了大量的服务保障。河北省石家庄市已将国土交通专题地理国情监测工作列入“十三五”基础测绘规划和时空信息云平台建设方案,待河北省地理国情监测成果公告发布后开展工作。目前由于缺少法律依据,没有建立起地理国情监测的常态化工作机制和经费投入机制,地理国情监测成果的审核、发布及成果提供利用等方面,都没有相应的法律做支撑。因此,两地都建议《测绘法》中明确将地理国情监测工作纳入本级国民经济和社会发展规划和年度计划,地理国情监测所需经费列入本级人民政府年度财政预算,并明确各级政府和测绘地理信息主管部门关于地理国情监测成果的审核、发布职责和共享、利用工作机制。

  (三)促进地理信息产业发展,服务科学发展全局

  发展地理信息产业是实现科学发展的重要支撑,是维护国家安全的重要保证,是加快转变经济发展方式的重要手段,是保障和改善民生的重要内容。浙江省的地理信息产业发展政策体制逐步完善,园区建设如火如荼,产业发展成效显著。建议以法律法规的形式,明确各级人民政府及测绘地理信息主管部门在地理信息产业发展中的职能和作用。对《测绘法》修订的意见是:(1)《测绘法》中应明确政府及测绘与地理信息主管部门要研究制订地理信息产业发展规划和政策,加强对地理信息产业发展的指导;统一地理信息公共服务平台建设、运维和服务;推进地理信息、卫星导航与现代信息技术的融合发展,引导企业开发地理信息的各种软硬件产品。(2)《测绘法》中应明确要求县级以上人民政府要积极推进地理信息和导航定位的技术、产品在政府、社会、民生等领域的应用;政府有关部门要积极配合测绘与地理信息主管部门做好与公共服务职责有关的专题地理空间数据的采集、更新和管理。

  (四)促进地理信息资源共建共享,提高成果应用水平

  实现地理信息资源共建共享,促进信息化发展,不断提高地理信息成果的应用水平。浙江共建共享工作成效明显,基本形成了全省地理信息应用“一张图、一个平台、一张网”的格局。河北省地理信息局与20多个厅局部门签订了共享协议,实现了数据交换共享。河北省石家庄市地理信息局将非涉密地理信息数据交市智慧产业公司统一管理,涉密数据仍由自己管理。建议《测绘法》中明确政府及相关部门应建立地理信息资源共建共享机制,并明确各级政府的责任,对于重复建设、浪费财政资金和公共资源的政府部门,要给予追责。

  (五)强化测绘成果管理应用,加强地理信息安全监管

  两地都加大地理信息安全制度建设和设备投入,对提供数据采取科技手段进行安全防护,取得了一定效果。但仍然存在薄弱环节,一是测绘工作外业人员分散、流动性强、天天都在与涉密数据打交道,环节多,涉及人员多,容易造成思想麻痹,出现失泄密情况。二是地理信息数据使用部门多,成本低,可复制性强,监管难度大。建议建立测绘地理信息、国家安全、公安等部门信息通报制度,协同加强地理信息安全监管,切实维护国家地理信息安全。

  三、科学立法,实现测绘地理信息领域的“良法善治”

  近年来,随着测绘技术与信息技术、网络技术的不断融合,测绘地理信息技术飞速发展,地理信息应用日益广泛,经济社会发展对测绘地理信息保障服务的要求也越来越高。这种翻天覆地的变化,使得各种新情况、新问题不断涌现,特别是在地理信息安全监管、共享应用、产业发展等方面,对我们的法律制度提出了一系列挑战,亟待修订完善《测绘法》,以更加健全的法治保障测绘地理信息工作为经济社会发展服务。

  经过浙江、河北的两次立法调研,调研组进一步掌握了两地测绘地理信息工作的实际情况,了解了存在的主要问题和最迫切的制度需求,进一步坚定了修订目标和重点。

  一是强化地理信息监管,保安全。测绘地理信息是国家重要的基础性、战略性信息资源,关系国家主权、安全和利益。随着卫星定位、遥感技术的快速发展,测绘技术与信息技术、网络技术高度融合,地理信息日益呈现高精度、易采集、易传输等特点,导致地理信息安全隐患突出,安全监管面临严峻挑战。为切实加强地理信息安全监管,修订草案专门增设“监督管理”一章,一方面针对当前卫星导航定位服务需求旺盛,卫星导航定位基准站快速发展,但管理措施缺乏和有效监管滞后,而出现的基准站建设无序发展、统筹不足、数据使用不规范等问题,明确了基准站的管理职责,建立了基准站建设备案制度,对基准站的运行维护安全要求和规范指导等作出了规定。另一方面建立地理信息安全管理制度和技术防控体系,禁止非法获取、持有、提供、利用涉密地理信息,以及地理信息生产、保管、利用单位对涉密地理信息情况进行登记并长期保存等作出明确规定。

  二是激活地理信息产业,促发展。随着移动互联网技术的发展和“地理信息+”行动战略的推进实施,我国地理信息产业与物联网、大数据等新兴产业加快融合,逐步融入到经济社会发展的主战场,年产值达4000亿元规模,并且年均增速稳定保持在25%左右,发展十分迅速。但同时也存在数据涉密程度较高,共享应用不足等问题。为进一步推进地理信息的共享与应用,激发市场活力和动力,促进地理信息产业发展,修订草案充实了相关内容:一是规定测绘成果按照保障国家秘密安全、促进地理信息共享和应用的原则定密并及时调整,促进测绘成果社会化应用;二是建立健全政府部门间地理信息资源共建共享机制,引导和支持企业提供地理信息社会化服务;三是通过地理信息公共服务平台提供公共服务,实现地理信息数据开放共享,推动地理信息产业结构调整和优化升级。

  三是“放管服”协同推进,转职能。简政放权、放管结合、优化服务,是国务院转变政府职能,是促进发展的重要举措。为深化行政审批制度改革,推进职能转变,《测绘法》修订草案没有新设行政许可,并取消下放行政审批项目3项,分别是:取消基础测绘规划备案、取消采用国际坐标系统审批、下放永久性测量标志拆迁审批。同时,为创新监管方式,推进放管结合、优化服务,修订草案规定建立测绘地理信息市场信用体系,对测绘单位实施信用管理,并首次在法律草案中明确要求建立健全随机抽查机制,加强监督检查措施,进一步强化违法行为的法律责任,着重加强对地理信息市场和从业单位的事中事后监管。

  四是提升保障服务能力,促改革。克强总理视察中国测绘创新基地时指出,要从更高层次、更宽视野来谋划测绘地理信息工作。测绘地理信息部门以地理国情普查和监测为契机,大力提高保障服务水平,为国家重大改革部署提供高效的测绘保障服务。修订草案在全面总结地理国情普查工作实践的基础上,建立了地理国情监测制度,规范和促进地理国情监测工作,对落实国家主体功能规划、优化国土开发空间布局、推进生态文明建设等方面进行科学、客观的监测评估。为配合国家不动产统一登记制度改革,修订草案明确要求加强对不动产测绘的管理,为不动产统一登记工作做好测绘保障。修订草案还明确建立应急测绘保障工作机制,要求测绘地理信息部门进一步做好突发事件应对工作。

  党的十八届四中全会提出了“良法善治”的要求。要想使修订后《测绘法》成为一部“良法”,助推我国测绘地理信息事业改革发展,就必须坚持科学立法、民主立法,深入调研论证,广泛听取意见和建议,使修订内容更加符合我国测绘地理信息事业改革发展的实际情况和客观规律,力求取得最大共识。通过调研,调研组进一步深化了对卫星导航定位基准站服务监管、地理国情监测、地理信息共享与公共服务等方面的认识,通过多方面的论证座谈,修改完善有关条款,力求建立的制度措施实用、管用、好用,切实增强修订草案的可操作性。2017年国家局将全力配合立法机关做好草案的修改完善工作,争取早日颁布实施,助推测绘地理信息事业改革发展。

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